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"Projet de loi « égalité réelle » pour les outre-mer : Un horizon intouchable pour faire rêver et illusionner à la veille des présidentielles »
Un communiqué du ministère des outre-mer annonce le 3 août dernier que « la ministre des Outre-mer et la secrétaire d’État à l’Égalité réelle ont présenté ce jour en conseil des ministres un projet de loi de programmation relative à l’égalité réelle outremer. Des dispositions en matière sociale et économique ont été prévues dans le texte ».
Les ministres George Pau-Langevin(Outre-mer) et Ericka Bareigts (Egalité réelle) ont lancé immédiatement « une campagne de consultation participative » des habitants des pays d’outre-mer et des originaires vivant en France qui, à les croire, « va permettre au plus grand nombre de contribuer très concrètement à l’objectif partagé d’égalité réelle outre-mer ». La consultation sera close le 9 septembre. Qui va plancher sur la loi pendant les vacances ? La loi sera présentée au Parlement français début octobre.
Une visée profondément assimilationniste
Ce projet sur ladite « égalité réelle » des pays d’outre-mer avec la France a été concocté par deux assimilationnistes patentés, à savoir Patrick Karam, président du Conseil représentatif des Français d’outre-mer(CREFOM), et Victorin Lurel, ancien ministre des outre-mer, battu aux dernières régionales en Guadeloupe (Rapport Lurel- Justice n° 12 du 24/03/2016).
En quoi consiste ce projet de loi ?
La visée assimilationniste est affirmée sans ambages à l’article premier qui déclare : « Dans un objectif d’égalité réelle, la réduction des écarts de développement que connaissent les populations d’outre-mer au sein du peuple français constitue une priorité de la Nation ». Il ne s’agit pas de mettre en place un autre mode de Développement mais de réduire les écarts de développement que vivent les « populations » des pays dits d’ « outre-mer » « au sein du peuple français ». L’exposé des motifs se réfère à la revendication d’égalité traduite par la loi de départementalisation de 1946 et à ceux qui l’ont portée, notamment Aimé Césaire et Léopold Bissol pour la Martinique. Ce que ne dit pas ce rappel unilatéralement assimilationniste c’est qu’il s’agissait de l’égalité des droits et non de l’assimilation. Et que par la suite Césaire comme Bissol ont revendiqué l’Autonomie et l’identité martiniquaise.
La déclaration préliminaire de la loi est de la même veine. Notre histoire se résumerait au « récit d’un long cheminement pour l’affirmation puis la traduction concrète des idéaux de liberté, d’égalité et de fraternité ». Notre histoire ne serait que l’histoire de France. Point. L’émergence de notre identité propre et den notre personnalité est ignorée. Quant à la reconnaissance que nous nous sommes construit en « peuples » ce n’est pas dans le logiciel socialiste. Or les Martiniquais constituent un peuple et non une « population au sein du peuple français ».
L’exposé des motifs du projet de loi reconnaît de fait l’échec de la départementalisation en raison des « considérables » différences constatées avec la France du produit intérieur brut (PIB) par habitant, de l’indice de développement humain, des inégalités de revenu, de pauvreté, de décrochage scolaire, etc. Mais les causes de ces échecs ne sont pas analysées. Le rapport Lurel sur l’égalité réelle outre-mer de mars 2016 parlait pour expliquer cela d’« essoufflement » du modèle de développement et non de ses limites atteintes historiquement. Donc on continue dans la même voie. Comme diraient les économistes « sur le même paradigme ».
Des plans de convergence centralisés
Pour Georges Pau-Langevin, la ministre des outre-mer, interrogée par France-Antilles du 3/08/2016, la démarche mise en œuvre « passe non seulement par une logique de rattrapage mais surtout par la promotion de nouveaux modèles de développement pour chacun des territoires ». Or il est contradictoirement mis en place contractuellement avec les collectivités des « plans de convergence » avec la France, conçus comme unique voie de développement pour « réduire les écarts de niveaux de développement en matière économique, sociale, environnementale ». La référence absolue, c’est la France. Pourtant cette stratégie dite du « rattrapage » a largement démontré son épuisement et son inefficacité. Dans l’exposé des motifs, il est indiqué que la « notion d’égalité réelle (…) suppose d’engager à la fois la mise en œuvre, au niveau national, de politiques de convergence (…) » et « la prise en compte des spécificités sociales et territoriales ».
On connaît les fameux « critères de convergence » néo-libéraux de l’Europe de Maastricht (inflation, dette et déficit publics, taux de change et taux d’intérêt) qui ont conduit cette dernière dans le mur de la crise financière et de la récession et l’ont amenée au Brexit, symbole de son rejet par les peuples.
La loi se donne 10 à 20 ans pour atteindre « l’égalité réelle ». Présomptueux objectif ! Quels que soient les indicateurs de mesure adoptés : éducation, santé, logement, infrastructures, emploi, compétitivité des entreprises comme l’indique la ministre. Selon une étude du Pr Olivier Sudrie (DME) de début 2016 (cf bulletin n° 6 CCIM-mars 2016 et Justice n°10 du 10/03/2016), un rattrapage n’est envisageable que sur au moins 30 ans avec le niveau de croissance actuelle ou « impossible » si on tient compte de la crise démographique sévère que subit la Martinique. Il est édicté que les plans de convergence devront être inclus dans les orientations budgétaires annuelles des collectivités territoriales et le projet de loi prévoit qu’une Commission nationale d’évaluation des politiques publiques de l’Etat outre-mer (CNEPEOM) assure le suivi du plan de convergence de chaque collectivité. En d’autres termes, l’évaluation des politiques publiques réalisée par cette CNEPEOM examine leurs impacts au travers du concept de l’égalité réelle et de leur contribution à l’objectif dit de « convergence ».
La recentralisation est en marche en filigrane avec ces objectifs de convergence (article 4).
Pas de vrai desserrement du carcan législatif du 73
Comment ? Est prévu pour les collectivités de l’article 73 et de l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne soumises à l’identité législative d’utiliser les instruments juridiques existants forts limités d’adaptation législative et réglementaire : adaptations, expérimentations et habilitations. Pour les collectivités relevant de l’article 74 et la Nouvelle-Calédonie, l’Etat devra respecter leurs compétences dans son objectif d’ « égalité réelle ». La proposition n° 5 du rapport Lurel visant à modifier l’article 73 de la Constitution notamment « en supprimant l’alinéa 5 qui exclut le département de la Réunion du dispositif d’adaptation et en élargissant les possibilités de la notion d’adaptation pour mieux tenir compte des handicaps permanents, des caractéristiques et contraintes particulières des départements d’outremer » est abandonnée. Il en est de même des rares mesures envisagées qui rompaient quelque peu avec les vieux clichés antérieurs : par exemple la préférence locale accordée aux TPE/PME pour un tiers des commandes publiques (proposition n° 24). Ce qui a fait dire au journal « Le Monde » du 5/08/2016 que ce projet de loi pour l’outre-mer est « trop prudent ».
Il n’a cependant pas échappé aux auteurs de la loi que l’on ne peut changer vraiment de modèle de développement sans briser ou tout au moins déserrer le corset législatif et réglementaire conçu pour un pays développé comme la France. D’où un volet sur les demandes d’habilitation et autres : Il est en effet prévu à l’article 4, 5°) relatif aux plans de convergence « un volet contenant les demandes d’habilitation et d’expérimentation ainsi que les propositions de modification ou d’adaptation de dispositions législatives et réglementaires (…) ».
Cela dit, rien n’interdit d’être pragmatique et d’utiliser les instruments d’adaptation législative et réglementaire permis par l’actuel article 73 en étant conscient de ses limites inhérentes et cela pour amorcer l’indispensable changement de modèle économique.
Que dire du nouveau dispositif de « continuité territoriale » à travers LADOM et des mesures visant à renforcer la concurrence pour lutter contre la vie chère sinon qu’elles sont cosmétiques et rappellent du déjà vu ? On y reviendra.
Déception même chez les partisans de « l’égalité réelle »
L’accueil du côté des promoteurs de « l’égalité réelle » est plus que mitigé.
Le Conseil économique, social et environnemental de la Réunion (Ceser) fait clairement part de sa « déconvenue » et de son « scepticisme ».
Le Conseil représentatif des Français d’outre-mer (Crefom) présidé par Patrick Karam « émet des réserves sur les écueils de ce texte qui pourraient le rendre creux et inapplicable si des correctifs n’étaient pas apportés(…) ». Il demande : « Reste à voir les moyens financiers et les outils fiscaux que l’état consentira à mettre en place pour réaliser cette grande ambition ». Le texte ne comporte aucun engagement budgétaire contraignant ni dispositif fiscal spécifique en effet tout en se nommant « loi de programmation ». Ce que confirme l’avis du Conseil d’Etat pour s’en féliciter. Nous citons : « Le Conseil d’Etat prend acte de ce que le projet de loi ne comporte pas de rapport annexé et de ce que les objectifs qu’il comporte ont un caractère exclusivement qualitatif sans être assortis d’objectifs chiffrés ».
Le rapport Lurel exposait clairement (Recommandations n °s 10, 11, 12 et 13) que les mesures de « rattrapage » étaient prises au niveau de l’Etat central et que leur financement était assuré par « redéploiement » des ressources affectées aux DOM et COM (suppression du complément de rémunération de 40 % et de l’abattement de 30 % sur l’impôt sur le revenu par exemple). Donc pas d’effort supplémentaire de l’Etat. Silence prudent sur ces sujets brûlants au projet de loi.
Le Crefom avertit en outre : « Ce texte ne saurait être une simple opération de communication politique et à la veille des présidentielles, une loi à visée électoraliste dont le but unique serait de peser sur les élections(…) » et regrette que « aucun dispositif n’est prévu pour rendre cette loi et ce processus inéluctable et rendre impossible un retour en arrière ». Karam prend ses marques électorales de partisan des « Républicains ».
La Fédération des entreprises d’outre-mer (Fedom) qui avait déjà pris ses distances après avoir soutenu la démarche Karam-Lurel (cf Justice n° 29 du 21/07/2016) se demande si la loi « égalité réelle » n’est pas une « coquille vide » et se déclare « extrêmement déçue » par le texte. L’organisation des patrons des pays d’outre-mer estime que « le projet de loi tel qu’il a été présenté aujourd’hui ne répond pas en l’état aux attentes des milieux économiques. Non seulement il ne contient aucune mesure favorable aux milieux économiques, mais les rares dispositions contenues dans le titre IV intitulé « Dispositions économiques » sont potentiellement dangereuses ou à tout le moins nuisibles pour les entreprises ultramarines ». Jugement sévère.
Quelle alternative à la stratégie du « rattrapage » et du « copié-collé » ?
Nous l’avons déjà dit précédemment. La principale tare de cette loi égalité réelle est d’être « une tentative de réactivation du rêve assimilationniste » face à l’échec de la départementalisation signifiée par le mouvement sociétal de février 2009. On tente de faire du neuf avec du vieux sans moyens budgétaires. De plus il est clair qu’il s’agit d’ «une résurgence assimilationniste irréaliste à visée électoraliste ».
Pour nous l’objectif doit être de « mieux vivre ensemble et de rechercher le bien-être en amorçant un changement de modèle de Développement dans le cadre d’un autre type de croissance ». L’alpha et l’oméga du développement ne saurait être le PIB par habitant, indicateur contestable. Le premier défi à affronter est le défi démographique car il met en jeu l’existence de la société martiniquaise, du peuple martiniquais. Le second est celui de l’urgence sociale constituée par l’accroissement des inégalités sociales (chômage et sous-emploi massifs, pauvreté croissante et richesse extrême, extension de la précarité, dégradation du système de santé et défaillances du système d’éducation et de formation) car il engendre le premier. Quant au défi économique c’est celui de la création locale de valeur ajoutée et de richesses pour réduire la dépendance et créer l’emploi. Cela passe par l’investissement productif avec engagement de la puissance publique associée au secteur privé à condition de contreparties en matière de création d’emplois. Créer un modèle propre de Développement, en somme.
Effectivement un contrat de Développement Etat-Collectivité paraît être la voie à suivre sans chercher à copier systématiquement la France : Il faudrait une loi-programme instaurant un réel partenariat entre la République française et les pays dits d’outre-mer sur la base d’un plan de Développement et non de convergence élaboré par chacun de ces territoires et sur une durée d’au moins 15 ans (3 quinquennats). Ce n’est là que le point n° 3 des engagements de François Hollande pour les dits «outre-mer» en 2012.
Or on est à la veille des présidentielles de 2017.
Les ministres George Pau-Langevin(Outre-mer) et Ericka Bareigts (Egalité réelle) ont lancé immédiatement « une campagne de consultation participative » des habitants des pays d’outre-mer et des originaires vivant en France qui, à les croire, « va permettre au plus grand nombre de contribuer très concrètement à l’objectif partagé d’égalité réelle outre-mer ». La consultation sera close le 9 septembre. Qui va plancher sur la loi pendant les vacances ? La loi sera présentée au Parlement français début octobre.
Une visée profondément assimilationniste
Ce projet sur ladite « égalité réelle » des pays d’outre-mer avec la France a été concocté par deux assimilationnistes patentés, à savoir Patrick Karam, président du Conseil représentatif des Français d’outre-mer(CREFOM), et Victorin Lurel, ancien ministre des outre-mer, battu aux dernières régionales en Guadeloupe (Rapport Lurel- Justice n° 12 du 24/03/2016).
En quoi consiste ce projet de loi ?
La visée assimilationniste est affirmée sans ambages à l’article premier qui déclare : « Dans un objectif d’égalité réelle, la réduction des écarts de développement que connaissent les populations d’outre-mer au sein du peuple français constitue une priorité de la Nation ». Il ne s’agit pas de mettre en place un autre mode de Développement mais de réduire les écarts de développement que vivent les « populations » des pays dits d’ « outre-mer » « au sein du peuple français ». L’exposé des motifs se réfère à la revendication d’égalité traduite par la loi de départementalisation de 1946 et à ceux qui l’ont portée, notamment Aimé Césaire et Léopold Bissol pour la Martinique. Ce que ne dit pas ce rappel unilatéralement assimilationniste c’est qu’il s’agissait de l’égalité des droits et non de l’assimilation. Et que par la suite Césaire comme Bissol ont revendiqué l’Autonomie et l’identité martiniquaise.
La déclaration préliminaire de la loi est de la même veine. Notre histoire se résumerait au « récit d’un long cheminement pour l’affirmation puis la traduction concrète des idéaux de liberté, d’égalité et de fraternité ». Notre histoire ne serait que l’histoire de France. Point. L’émergence de notre identité propre et den notre personnalité est ignorée. Quant à la reconnaissance que nous nous sommes construit en « peuples » ce n’est pas dans le logiciel socialiste. Or les Martiniquais constituent un peuple et non une « population au sein du peuple français ».
L’exposé des motifs du projet de loi reconnaît de fait l’échec de la départementalisation en raison des « considérables » différences constatées avec la France du produit intérieur brut (PIB) par habitant, de l’indice de développement humain, des inégalités de revenu, de pauvreté, de décrochage scolaire, etc. Mais les causes de ces échecs ne sont pas analysées. Le rapport Lurel sur l’égalité réelle outre-mer de mars 2016 parlait pour expliquer cela d’« essoufflement » du modèle de développement et non de ses limites atteintes historiquement. Donc on continue dans la même voie. Comme diraient les économistes « sur le même paradigme ».
Des plans de convergence centralisés
Pour Georges Pau-Langevin, la ministre des outre-mer, interrogée par France-Antilles du 3/08/2016, la démarche mise en œuvre « passe non seulement par une logique de rattrapage mais surtout par la promotion de nouveaux modèles de développement pour chacun des territoires ». Or il est contradictoirement mis en place contractuellement avec les collectivités des « plans de convergence » avec la France, conçus comme unique voie de développement pour « réduire les écarts de niveaux de développement en matière économique, sociale, environnementale ». La référence absolue, c’est la France. Pourtant cette stratégie dite du « rattrapage » a largement démontré son épuisement et son inefficacité. Dans l’exposé des motifs, il est indiqué que la « notion d’égalité réelle (…) suppose d’engager à la fois la mise en œuvre, au niveau national, de politiques de convergence (…) » et « la prise en compte des spécificités sociales et territoriales ».
On connaît les fameux « critères de convergence » néo-libéraux de l’Europe de Maastricht (inflation, dette et déficit publics, taux de change et taux d’intérêt) qui ont conduit cette dernière dans le mur de la crise financière et de la récession et l’ont amenée au Brexit, symbole de son rejet par les peuples.
La loi se donne 10 à 20 ans pour atteindre « l’égalité réelle ». Présomptueux objectif ! Quels que soient les indicateurs de mesure adoptés : éducation, santé, logement, infrastructures, emploi, compétitivité des entreprises comme l’indique la ministre. Selon une étude du Pr Olivier Sudrie (DME) de début 2016 (cf bulletin n° 6 CCIM-mars 2016 et Justice n°10 du 10/03/2016), un rattrapage n’est envisageable que sur au moins 30 ans avec le niveau de croissance actuelle ou « impossible » si on tient compte de la crise démographique sévère que subit la Martinique. Il est édicté que les plans de convergence devront être inclus dans les orientations budgétaires annuelles des collectivités territoriales et le projet de loi prévoit qu’une Commission nationale d’évaluation des politiques publiques de l’Etat outre-mer (CNEPEOM) assure le suivi du plan de convergence de chaque collectivité. En d’autres termes, l’évaluation des politiques publiques réalisée par cette CNEPEOM examine leurs impacts au travers du concept de l’égalité réelle et de leur contribution à l’objectif dit de « convergence ».
La recentralisation est en marche en filigrane avec ces objectifs de convergence (article 4).
Pas de vrai desserrement du carcan législatif du 73
Comment ? Est prévu pour les collectivités de l’article 73 et de l’article 349 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne soumises à l’identité législative d’utiliser les instruments juridiques existants forts limités d’adaptation législative et réglementaire : adaptations, expérimentations et habilitations. Pour les collectivités relevant de l’article 74 et la Nouvelle-Calédonie, l’Etat devra respecter leurs compétences dans son objectif d’ « égalité réelle ». La proposition n° 5 du rapport Lurel visant à modifier l’article 73 de la Constitution notamment « en supprimant l’alinéa 5 qui exclut le département de la Réunion du dispositif d’adaptation et en élargissant les possibilités de la notion d’adaptation pour mieux tenir compte des handicaps permanents, des caractéristiques et contraintes particulières des départements d’outremer » est abandonnée. Il en est de même des rares mesures envisagées qui rompaient quelque peu avec les vieux clichés antérieurs : par exemple la préférence locale accordée aux TPE/PME pour un tiers des commandes publiques (proposition n° 24). Ce qui a fait dire au journal « Le Monde » du 5/08/2016 que ce projet de loi pour l’outre-mer est « trop prudent ».
Il n’a cependant pas échappé aux auteurs de la loi que l’on ne peut changer vraiment de modèle de développement sans briser ou tout au moins déserrer le corset législatif et réglementaire conçu pour un pays développé comme la France. D’où un volet sur les demandes d’habilitation et autres : Il est en effet prévu à l’article 4, 5°) relatif aux plans de convergence « un volet contenant les demandes d’habilitation et d’expérimentation ainsi que les propositions de modification ou d’adaptation de dispositions législatives et réglementaires (…) ».
Cela dit, rien n’interdit d’être pragmatique et d’utiliser les instruments d’adaptation législative et réglementaire permis par l’actuel article 73 en étant conscient de ses limites inhérentes et cela pour amorcer l’indispensable changement de modèle économique.
Que dire du nouveau dispositif de « continuité territoriale » à travers LADOM et des mesures visant à renforcer la concurrence pour lutter contre la vie chère sinon qu’elles sont cosmétiques et rappellent du déjà vu ? On y reviendra.
Déception même chez les partisans de « l’égalité réelle »
L’accueil du côté des promoteurs de « l’égalité réelle » est plus que mitigé.
Le Conseil économique, social et environnemental de la Réunion (Ceser) fait clairement part de sa « déconvenue » et de son « scepticisme ».
Le Conseil représentatif des Français d’outre-mer (Crefom) présidé par Patrick Karam « émet des réserves sur les écueils de ce texte qui pourraient le rendre creux et inapplicable si des correctifs n’étaient pas apportés(…) ». Il demande : « Reste à voir les moyens financiers et les outils fiscaux que l’état consentira à mettre en place pour réaliser cette grande ambition ». Le texte ne comporte aucun engagement budgétaire contraignant ni dispositif fiscal spécifique en effet tout en se nommant « loi de programmation ». Ce que confirme l’avis du Conseil d’Etat pour s’en féliciter. Nous citons : « Le Conseil d’Etat prend acte de ce que le projet de loi ne comporte pas de rapport annexé et de ce que les objectifs qu’il comporte ont un caractère exclusivement qualitatif sans être assortis d’objectifs chiffrés ».
Le rapport Lurel exposait clairement (Recommandations n °s 10, 11, 12 et 13) que les mesures de « rattrapage » étaient prises au niveau de l’Etat central et que leur financement était assuré par « redéploiement » des ressources affectées aux DOM et COM (suppression du complément de rémunération de 40 % et de l’abattement de 30 % sur l’impôt sur le revenu par exemple). Donc pas d’effort supplémentaire de l’Etat. Silence prudent sur ces sujets brûlants au projet de loi.
Le Crefom avertit en outre : « Ce texte ne saurait être une simple opération de communication politique et à la veille des présidentielles, une loi à visée électoraliste dont le but unique serait de peser sur les élections(…) » et regrette que « aucun dispositif n’est prévu pour rendre cette loi et ce processus inéluctable et rendre impossible un retour en arrière ». Karam prend ses marques électorales de partisan des « Républicains ».
La Fédération des entreprises d’outre-mer (Fedom) qui avait déjà pris ses distances après avoir soutenu la démarche Karam-Lurel (cf Justice n° 29 du 21/07/2016) se demande si la loi « égalité réelle » n’est pas une « coquille vide » et se déclare « extrêmement déçue » par le texte. L’organisation des patrons des pays d’outre-mer estime que « le projet de loi tel qu’il a été présenté aujourd’hui ne répond pas en l’état aux attentes des milieux économiques. Non seulement il ne contient aucune mesure favorable aux milieux économiques, mais les rares dispositions contenues dans le titre IV intitulé « Dispositions économiques » sont potentiellement dangereuses ou à tout le moins nuisibles pour les entreprises ultramarines ». Jugement sévère.
Quelle alternative à la stratégie du « rattrapage » et du « copié-collé » ?
Nous l’avons déjà dit précédemment. La principale tare de cette loi égalité réelle est d’être « une tentative de réactivation du rêve assimilationniste » face à l’échec de la départementalisation signifiée par le mouvement sociétal de février 2009. On tente de faire du neuf avec du vieux sans moyens budgétaires. De plus il est clair qu’il s’agit d’ «une résurgence assimilationniste irréaliste à visée électoraliste ».
Pour nous l’objectif doit être de « mieux vivre ensemble et de rechercher le bien-être en amorçant un changement de modèle de Développement dans le cadre d’un autre type de croissance ». L’alpha et l’oméga du développement ne saurait être le PIB par habitant, indicateur contestable. Le premier défi à affronter est le défi démographique car il met en jeu l’existence de la société martiniquaise, du peuple martiniquais. Le second est celui de l’urgence sociale constituée par l’accroissement des inégalités sociales (chômage et sous-emploi massifs, pauvreté croissante et richesse extrême, extension de la précarité, dégradation du système de santé et défaillances du système d’éducation et de formation) car il engendre le premier. Quant au défi économique c’est celui de la création locale de valeur ajoutée et de richesses pour réduire la dépendance et créer l’emploi. Cela passe par l’investissement productif avec engagement de la puissance publique associée au secteur privé à condition de contreparties en matière de création d’emplois. Créer un modèle propre de Développement, en somme.
Effectivement un contrat de Développement Etat-Collectivité paraît être la voie à suivre sans chercher à copier systématiquement la France : Il faudrait une loi-programme instaurant un réel partenariat entre la République française et les pays dits d’outre-mer sur la base d’un plan de Développement et non de convergence élaboré par chacun de ces territoires et sur une durée d’au moins 15 ans (3 quinquennats). Ce n’est là que le point n° 3 des engagements de François Hollande pour les dits «outre-mer» en 2012.
Or on est à la veille des présidentielles de 2017.
