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Tributaire d’une organisation administrative française désuète (multiplicité des instances de décision, enchevêtrement des compétences, lourdeur des procédures, opacité du fonctionnement des administrations pour l’administré) et en panne face aux mutations profondes de ce nouveau millénaire et aux nouvelles demandes de la population, la Martinique devra réfléchir sans complexe à une réorganisation de ses institutions locales tant en terme quantitatif que de redistribution de leurs compétences entre elles.
Les collectivités locales ne sont que des outils au service de l’action publique et par conséquent, elles peuvent en permanence être adaptées aux nouvelles préoccupations des populations.
Une recherche permanente de simplification et d’efficience s’appuyant sur l’application du principe de subsidiarité mise en œuvre par l’Union européenne devra guider notre réflexion : réserver uniquement à l'échelon supérieur, ce que l'échelon inférieur, ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.
En outre, le principe de la démocratie participative ; promouvoir l’habitant au statut de décideur à l’instar de l’expérience mené par la commune de Porto Alegre au Brésil « budget participatif » afin de susciter un plus grand engagement des citoyens dans le jeu politique devrait aussi inspirer notre démarche.
La crise sociétale que traverse la société Martiniquaise et l’Outre Mer en général nous indique que nos institutions locales ne sont plus en phase avec ces nouvelles demandes des populations de ces territoires : plus de reconnaissance, plus de participation à la chose publique, plus de solidarité envers les plus démunis ; en résumé une société plus juste et plus à l’écoute des gens.
Enfin la question de l’autonomie financière et /ou fiscale de ces institutions doit être abordée au risque de lendemains qui déchantent.
Simplifier le fonctionnement de nos institutions locales et rechercher l’efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques avec pour fil conducteur le principe de subsidiarité.
Le principe de subsidiarité qui consiste à réserver uniquement à l'échelon supérieur, ce que l'échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace pourrait guider notre tentative de redistribution des compétences entre les différentes collectivités à savoir : la commune, l’Etablissement Publique Coopération Intercommunale (EPCI) et la future collectivité unique.
L’inadaptation des institutions locales leur empilement et par conséquent leur dysfonctionnement a été à maintes fois dénoncer par des voies autorisées en France : juristes, économistes, classe politique etc.
Pour illustration le cas de l’intercommunalité : la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui visait à la fusion et le regroupement des communes de France trop nombreuses et trop petites aboutira 21 ans plus tard à la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la république ( loi dite ATR )
Ce texte abandonne le principe des fusions des communes pour encourager fiscalement la création de structures intercommunales nouvelles.
La logique : « on ne supprime pas mais on empile » trouve ici sa pleine application.
Dès lors il nous revient de proposer une organisation de nos institutions locales en Martinique guidée par une recherche de simplification et d’efficience.
La simplification passant par d’une part la dévolution de blocs de compétences à l’institution la plus à même à les exercer et d’autre part la désignation comme « chef de file » la collectivité en mesure d’appréhender la globalité des problèmes engendrés par une politique publique mettant en relation plusieurs acteurs.
L’efficience consistant en la mise en oeuvre optimale des ressources financières matérielles et humaines pour l'atteinte des résultats escomptés.
La redistribution des compétences entre les différents échelons d’intervention
La commune : échelon de la relation au citoyen au quotidien.
Garantir à la commune son rôle de proximité et de préservation de son espace géographique.
La commune : échelon de proximité.
- espace où le citoyen trouve l’information dans tous les domaines. Espace où il trouve des agents capables de l’aider dans ses démarches quotidiennes.
- échelon de veille et de remontée des problèmes inhérents à la vie en communauté ( drogue, délinquance, personnes isolées, personnes en difficulté) : suppose des agents communaux et des élus qui vont à la rencontre des citoyens.
Pour illustration : l’initiative de certaines municipalités en direction des toxicomanes par les résultats déjà visibles sur le terrain démontrent s’il en était besoin que l’institution communale semble être la plus pertinente pour agir dans ce domaine.
Dès lors attribuons aux communes les compétences et les moyens nécessaires afin de mener pleinement ces missions.
- échelon créateur de lien entre les habitants : nouveaux arrivants dans une commune, populations étrangères etc.
- rôle de partenaires des EPCIVS (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale).
La commune garante de son espace géographique.
- La compétence en matière d’urbanisme : mise en place et gestion des Plans Locaux d’Urbanisme, délivrance des permis de construire etc.
Les EPCI transformés en EPCIVS (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale).
La solidarité « territorialisée ».
Transformer les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, communauté de commune du nord, communauté d’agglomération du centre et du sud en Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale en y transférant les compétences sociales du département et peut être celles Centres Communaux d’Action Sociale.
Les limites des actuels EPCI
Pour illustration le dynamise de la CACEM qui bénéficie naturellement de moyens financiers et humains plus important parce que couvrant de grandes agglomérations entraîne une accélération de la réalisation d’équipements structurants sur son territoire.
Force est de constater que la Communauté de Communes du Nord (CCNM ) et la Communauté d’Agglomération d’Espace Sud ne bénéficient pas de la même dynamique et risquent d’accumuler d’importants retards quant à la mise en œuvre des politiques d’intérêt communautaire sur leur territoire.
A termes cette situation ne creusera t’elle pas de manière définitive le fossé existant entre le centre et les autres zones en particulier le Nord Caraïbe et le Nord Atlantique qui souffrent déjà d’un sous équipement important ?
Accompagné la transformation en zone franche de cette partie du territoire suppose la gestion d’une entité ( la collectivité unique) qui a une vision globale du développement économique sur tout le territoire et qui se trouve en capacité de faire des arbitrages pour un aménagement du territoire harmonieux.
Les avantages de cette transformation.
. Faire sortir l’action sociale du champ d’intervention de la loi organique prévue à l’article 73 de la constitution
Dans sa rédaction nouvelle l’article 73 de la constitution autorise le Conseil Général lorsqu’il est habilité par le parlement à adapter localement et à fixer des règles dans matières relevant de sa compétence.
Ainsi l’assemblée départementale pourra très bien réclamer cette possibilité dans le domaine de l’aide sociale et peut être qui sait, diminuer le montant de ces aides.
Or, conserver les avantages acquis à savoir les avantages sociaux fut le leitmotiv des partisans du non à l’occasion de la consultation du 7 décembre 2003.
Aussi confier cette gestion sociale qui consiste essentiellement en des prestations de redistribution à une institution ne pouvant réclamer de pouvoirs normatifs pourrait constituer une garantie pour le peuple Martiniquais très attaché, à juste titre, à la conservation de ses avantages sociaux .
. « Territorialisée » la gestion sociale.
La gestion sociale au plus près des territoires : les compétences actuellement dévolues au Conseil Général en matière sociale pourraient être redéployées sur ces trois entités composées d’élus municipaux, ce qui permettrait une meilleure répartition des efforts par zone vers les publics visés.
Cependant ce rapprochement des politiques sociales des citoyens suppose la mise en place d’un système de péréquation c’est à dire de redistribution des ressources financières entre ses mêmes entités.
En effet l’établissement qui remplacerait la CCNM (Nord Caraïbe, Nord Atlantique) bénéficierait sans doute de moins de ressources et certainement de plus de besoins en matière de moyens puisque la zone couverte cumule les handicaps d’un retard de développement économique et, les choses étant forcément liées d’une demande sociale plus forte.
La future collectivité unique ou collectivité départementale de Martinique : Outil du développement économique, de la planification, de la réalisation grands équipements structurants, de la gestion et de la protection de l’environnement.
Une précaution lexicale nécessaire.
La départementalisation donc le département demeure pour le peuple Martiniquais une garantie de notre appartenance à la France.
Ce, en raison d’une confusion entretenue depuis 1946 entre le régime juridique de l’article 73 de la constitution, celui de l’assimilation ou identité législative et l’institution départementale collectivité territoriale régie par ce même article.
S’affranchir du vocable « département » demeurera toujours comme l’ont démontré les débats et les résultats de la consultation du 7 décembre 2003 un pari risqué.
Aussi afin de concilier une simplification du système administratif avec cette crainte légitime de notre population il serait tout a fait opportun de conserver le terme département.
L’expression collectivité départementale de Martinique serait un bon compromis conciliant réforme et conservatisme.
La Collectivité départementale de Martinique.
Outre les missions actuellement dévolues à la région et au département à l’exclusion de l’action sociale confiée aux EPCIVS, la future collectivité unique pourrait se voir confier l’exclusivité de certaines compétences qui demeurent aujourd’hui partagées entre de multiples acteurs de la vie locale.
Ainsi pourquoi ne pas globaliser le traitement des déchets et la protection de l’environnement évitant par la même occasion des déséquilibres dans ce domaine sur certaines parties du territoire.
Par ailleurs cette future collectivité s’attacherait à réclamer certains pouvoirs normatifs restant à définir dans le cadre l’article 73 de la constitution.
Il conviendrait aussi de se pencher sur les questions de sécurité dans ce pays :
Pourquoi ne pas confier à cette collectivité une compétence en matière de police afin de ne pas multiplier les polices municipales qui nuisent à l’efficacité de l’action dans les différentes en matière sur un si petit territoire.
Il s’agirait de transférer les effectifs de police municipale existant dans chaque commune afin de créer une véritable police territoriale, ce qui favoriserait une professionnalisation et une reconnaissance de ce personnel local au fait des problèmes du pays.
Les pouvoirs donnés par l’article 73 modifié de la constitution.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a entendu assouplir l’organisation des collectivités, en reconnaissant leur diversité et en les autorisant à expérimenter des compétences nouvelles et enfin en garantissant, en principe, leur autonomie financière.
Ainsi depuis 2003, les trois DOM Guadeloupe, Guyane, Martinique ont la possibilité d’adapter elles mêmes les lois et décrets, et également à fixer les règles applicables sur leur territoire.
« Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi et du règlement. »
La mise en œuvre effective de cette nouvelle possibilité d’élaborer des règles relevant en principe de la loi et du règlement aurait des vertus pédagogiques appréciables.
D’une part pour les élus locaux les mettant face à leur responsabilité.
Le discours du « c’est à cause des règles françaises inadaptées » serait inopérant dans les différents domaines ou peuvent déjà s’exercer ce nouveau pouvoir, d’autre part pour le peuple Martiniquais, affichant une certaine méfiance à l’égard de ses élus, l’occasion leur serait donné qui pourraient évaluer leur capacité à exercer un pouvoir normatif sur le territoire Martiniquais.
L’instauration d’une vraie démocratie participative
Allez plus loin que la loi sur du 27 février 2002 sur la « démocratie de proximité »: instaurer l’esprit de Porto Alègre.
La loi sur la « démocratie de proximité » du 27 février 2002 : un espace d’exercice limité de la démocratie participative.
La loi Démocratie de proximité du 27 février 2002 prévoit la création du conseil de quartier et de la commission consultative des services publics locaux
. Le conseil de quartier :
L’institution de Conseil de Quartier est obligatoire dans les villes de plus de 80 000 habitants et facultative dans celles entre 20 000 et 79999 et une commission consultative des services publics locaux .
Institués par le conseil municipal, ils comprennent des élus municipaux, représentés à la proportionnelle, ainsi que des personnalités représentatives et des associations d'habitants. Ils doivent jouer un rôle consultatif auprès du maire, principalement dans le domaine de la politique de la ville. La formule retenue confère aux conseils un rôle de proposition et les associe aux décisions dans un esprit de concertation.
.La commission consultative des services publics locaux :
Cette commission doit être créée dans les régions, départements, communes de + de 10 000 habitants.
Elle doit être consultée avant toute délibération tendant à déléguer un service public ou à instituer une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.
La philosophie de l’expérience de Porto Alegre au Brésil
« Tous ensemble, du moins tous ceux qui le voudront, nous allons identifier les problèmes à régler, établir la hiérarchie des urgences et des investissements, examiner leur compatibilité avec les ressources disponibles, quitte à augmenter ces dernières par des mesures fiscales redistribuant la richesse des plus privilégiés vers les plus démunis. Un tel exercice ne laisse aucune place à la démagogie, encore moins au clientélisme ou à la corruption : de l’élection des délégués à la procédure de gestion des appels d’offres, tout est transparent »
Ainsi une expérience exemplaire se déroule depuis deux décennies à Porto Alegre au Brésil : le budget participatif.
Des structures de décision parallèles au conseil municipal ont été mises en place, permettant à tous les habitants qui le souhaitent de décider vraiment pour leur ville.
Surtout pour les plus démunis, qui ont trouvé là le moyen de réorienter en leur faveur des ressources publiques qui allaient traditionnellement aux quartiers aisés.
Faire de la pratique de la démocratie participative un véritable mode de gestion de nos collectivités locales et de mise en œuvre de nos politiques publiques en la généralisant à des degrés divers à toutes nos institutions locales participeraient d’un apprentissage de la responsabilité des citoyens mais aussi des élus.
La question de l’autonomie financière et de l’autonomie fiscale de nos collectivités martiniquaises.
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a ajouté à la Constitution un article 72-2 dont le troisième alinéa dispose : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre »
Aussi, envisager une refonte de nos institutions sans se poser la question des ressources financières des collectivités locales en pensant que « l’Etat paiera » reviendrait à s’exposer à des lendemains qui déchantent.
Or l’autonomie fiscale ou souveraineté fiscale correspond dans son acception large au droit d’inventer des impôts c’est à dire de définir les assiettes des impôts, le cercle des assujettis, le mode de calcul et le barème des taux ainsi qu’au droit de lever l’impôt.
Cette autonomie peut être plus ou moins forte et comprendre tout ou partie de ces droits cités.
L’autonomie financière quant à elle est la possibilité pour une collectivité de disposer librement de son budget sans pré affectation de ses dépenses. Ce budget pouvant être abondé à l’instar de ce qui se passe en Allemagne par l’autorité centrale : l’Etat.
.La situation de la Martinique.
Outre que nous subissons les dysfonctionnements d’un système fiscal français complexe et inefficace le problème essentiel de nos collectivités est celui de la part de leurs ressources propres dans leur budget et la prépondérance de l’octroi de mer dans leurs recettes.
- La faiblesse de leurs ressources propres : les impôts directs locaux.
La hausse continue des taxes locales et la baisse en parallèle de l’impôt sur le revenu ont fait des taxes locales la seconde masse d’imposition payée par les français.
La volonté de décentralisation manifestée par les pouvoirs publics s'accompagne d'un transfert de compétences de l'état vers les autres collectivités territoriales et un besoin de recettes supplémentaires.
La faiblesse du rendement des quatre taxes locales en Martinique en raison de notre situation économique et sociale et par conséquent aux exonérations particulières concernant la taxe d’habitation et les taxes sur le foncier doit nous interpeller.
Rappelons qu’en 2000 le potentiel fiscal par habitant des communes de moins de 10000 habitants était de 170 euros en Martinique contre 414 en France
En moyenne ces quatre taxes représentent 19% du budget de fonctionnement d’une commune en Martinique.
.
- Une progression insuffisante des dotations et participations reçues de l’Etat
Les dotations et participations reçues de l’Etat représentent la deuxième recette de fonctionnement (27,88 % des produits de fonctionnement en 2007).
La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) s’élève à plus de 92 millions d’euros en 2007.
Elle constitue 68 % de l’ensemble des dotations et participations reçues et pour 17 % des produits de fonctionnement de la collectivité.
En Martinique depuis 2002 on note une augmentation cumulée de 21% de la DGF alors qu’elle est de 34% au niveau national.
- L’épineuse question de l’octroi mer.
Taxe indirecte sur les produits importés comme sur les productions locales (depuis 1992) l’octroi de mer est destiné aux collectivités locales : communes région.
L’octroi de mer représente en 2007, 52 % des recettes fiscales et constitue la première ressource de fonctionnement des ressources martiniquaises (173 millions d’euros).
En Martinique cette taxe rencontre une adhésion unanime des élus locaux sur son utilité de part sa « participation au développement économique de la Martinique ».
Il convient de se demander si une taxe servant à financer les dépenses de fonctionnement d’une collectivité participe au développement économique d’un pays ?
Rappelons qu’en Martinique l’octroi de mer représente 33% de recettes fiscales de la région et 47% de celles des communes.
Or il est communément admis que l’impôt indirect est un impôt injuste et inique car frappant de manière aveugle le RMISTE et le chômeur sans tenir compte de leur capacité financière.
Nous devrions dès lors nous interroger sur l’équité d’un tel système car source d’injustice lorsque l’on sait par ailleurs que la part des produits importés dans la consommation des ménages Martiniquais n’a cessé d’augmenter durant ces dernières années.
Cet indicateur doit aussi nous interroger sur l’efficacité d’un tel système : ne génère t-il pas plus d’injustice sociale qu’il ne contribue au développement de notre production locale ?
Pour exemple le pâtes alimentaires, produit de première nécessité subissent un taux d’octroi de mer de 27 % fixé par la région alors que cet aliment est consommé par les familles modestes.
Ainsi ces décisions prises par la région Martinique en matière de fixation des taux d’octroi de mer nous montrent que la finalité de protection et de développement de notre production locale tend à s’estomper devant la nécessité de faire fonctionner nos collectivités en compensant la faiblesse de leurs ressources propres par cette taxe indirecte.
Dès lors ne faudrait il pas remplacer cette taxe par un autre impôt plus juste et moins inflationniste qu’il nous reste à inventer ?
Conclusion
Les événements récents survenus en Martinique et dans les autres départements d’outre mer ont montré que nous devons nous fixer des objectifs dans ce domaine et avancer avec prudence mais de manière déterminée.
Voici quelques pistes de réflexion qui approfondies et mener à termes pourrait déboucher sur un projet tant appeler de nos vœux.
Toutefois seule une action politique forte et courageuse pourrait s’atteler à ce difficile et périlleux chantier car remettant en cause bien des rentes de situation et des pré carré et provoquant d’ici et là quelques énervements bien compréhensibles.
Glossaire :
Potentiel fiscal : le potentiel fiscal des collectivités est un indicateur utilisé pour comparer la richesse fiscale potentielle des collectivités les unes par rapport aux autres. Il est obtenu en appliquant aux bases d’imposition aux quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d’imposition à chacune de ces taxes.
Nos sources :
Notre Etat : Roger Fauroux Bernard Spitz Editions Robert Laffont 2000,
Démocratie participative à Porto Alegre Bernard Cassen Le Monde Août 1998,
La démocratie participative Vie Publique La Documentation Française
L’Europe espoir des régionalistes l’Express du 30/08/2004
Sommet des régions d’Europe des 4 et 5 décembre 1994 déclaration finale,
Traités d’Amsterdam 1999 et de Nice 2003 de l’Union Européenne,
La constitution de 1958,
Les collectivités locales d’outre mer Observatoire des finances locales juin 2003,
Avis sur les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre mer. Rapport de commission du Conseil Général de la Martinique.
Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009
Quel statut pour les îles d’Europe Carlos CESAR président de la région autonome des Asçores,
La vie politique locale n° 293 , les carences de l’acte II de la décentralisation : la documentation française,
Rapport du Conseil Economique et Social sur l’avenir de l’autonomie fiscale des collectivités locales
Les collectivités locales ne sont que des outils au service de l’action publique et par conséquent, elles peuvent en permanence être adaptées aux nouvelles préoccupations des populations.
Une recherche permanente de simplification et d’efficience s’appuyant sur l’application du principe de subsidiarité mise en œuvre par l’Union européenne devra guider notre réflexion : réserver uniquement à l'échelon supérieur, ce que l'échelon inférieur, ne pourrait effectuer que de manière moins efficace.
En outre, le principe de la démocratie participative ; promouvoir l’habitant au statut de décideur à l’instar de l’expérience mené par la commune de Porto Alegre au Brésil « budget participatif » afin de susciter un plus grand engagement des citoyens dans le jeu politique devrait aussi inspirer notre démarche.
La crise sociétale que traverse la société Martiniquaise et l’Outre Mer en général nous indique que nos institutions locales ne sont plus en phase avec ces nouvelles demandes des populations de ces territoires : plus de reconnaissance, plus de participation à la chose publique, plus de solidarité envers les plus démunis ; en résumé une société plus juste et plus à l’écoute des gens.
Enfin la question de l’autonomie financière et /ou fiscale de ces institutions doit être abordée au risque de lendemains qui déchantent.
Simplifier le fonctionnement de nos institutions locales et rechercher l’efficience dans la mise en oeuvre des politiques publiques avec pour fil conducteur le principe de subsidiarité.
Le principe de subsidiarité qui consiste à réserver uniquement à l'échelon supérieur, ce que l'échelon inférieur ne pourrait effectuer que de manière moins efficace pourrait guider notre tentative de redistribution des compétences entre les différentes collectivités à savoir : la commune, l’Etablissement Publique Coopération Intercommunale (EPCI) et la future collectivité unique.
L’inadaptation des institutions locales leur empilement et par conséquent leur dysfonctionnement a été à maintes fois dénoncer par des voies autorisées en France : juristes, économistes, classe politique etc.
Pour illustration le cas de l’intercommunalité : la loi Marcellin du 16 juillet 1971 qui visait à la fusion et le regroupement des communes de France trop nombreuses et trop petites aboutira 21 ans plus tard à la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la république ( loi dite ATR )
Ce texte abandonne le principe des fusions des communes pour encourager fiscalement la création de structures intercommunales nouvelles.
La logique : « on ne supprime pas mais on empile » trouve ici sa pleine application.
Dès lors il nous revient de proposer une organisation de nos institutions locales en Martinique guidée par une recherche de simplification et d’efficience.
La simplification passant par d’une part la dévolution de blocs de compétences à l’institution la plus à même à les exercer et d’autre part la désignation comme « chef de file » la collectivité en mesure d’appréhender la globalité des problèmes engendrés par une politique publique mettant en relation plusieurs acteurs.
L’efficience consistant en la mise en oeuvre optimale des ressources financières matérielles et humaines pour l'atteinte des résultats escomptés.
La redistribution des compétences entre les différents échelons d’intervention
La commune : échelon de la relation au citoyen au quotidien.
Garantir à la commune son rôle de proximité et de préservation de son espace géographique.
La commune : échelon de proximité.
- espace où le citoyen trouve l’information dans tous les domaines. Espace où il trouve des agents capables de l’aider dans ses démarches quotidiennes.
- échelon de veille et de remontée des problèmes inhérents à la vie en communauté ( drogue, délinquance, personnes isolées, personnes en difficulté) : suppose des agents communaux et des élus qui vont à la rencontre des citoyens.
Pour illustration : l’initiative de certaines municipalités en direction des toxicomanes par les résultats déjà visibles sur le terrain démontrent s’il en était besoin que l’institution communale semble être la plus pertinente pour agir dans ce domaine.
Dès lors attribuons aux communes les compétences et les moyens nécessaires afin de mener pleinement ces missions.
- échelon créateur de lien entre les habitants : nouveaux arrivants dans une commune, populations étrangères etc.
- rôle de partenaires des EPCIVS (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale).
La commune garante de son espace géographique.
- La compétence en matière d’urbanisme : mise en place et gestion des Plans Locaux d’Urbanisme, délivrance des permis de construire etc.
Les EPCI transformés en EPCIVS (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale).
La solidarité « territorialisée ».
Transformer les Etablissements Publics de Coopération Intercommunale, communauté de commune du nord, communauté d’agglomération du centre et du sud en Etablissements Publics de Coopération Intercommunale à Vocation Sociale en y transférant les compétences sociales du département et peut être celles Centres Communaux d’Action Sociale.
Les limites des actuels EPCI
Pour illustration le dynamise de la CACEM qui bénéficie naturellement de moyens financiers et humains plus important parce que couvrant de grandes agglomérations entraîne une accélération de la réalisation d’équipements structurants sur son territoire.
Force est de constater que la Communauté de Communes du Nord (CCNM ) et la Communauté d’Agglomération d’Espace Sud ne bénéficient pas de la même dynamique et risquent d’accumuler d’importants retards quant à la mise en œuvre des politiques d’intérêt communautaire sur leur territoire.
A termes cette situation ne creusera t’elle pas de manière définitive le fossé existant entre le centre et les autres zones en particulier le Nord Caraïbe et le Nord Atlantique qui souffrent déjà d’un sous équipement important ?
Accompagné la transformation en zone franche de cette partie du territoire suppose la gestion d’une entité ( la collectivité unique) qui a une vision globale du développement économique sur tout le territoire et qui se trouve en capacité de faire des arbitrages pour un aménagement du territoire harmonieux.
Les avantages de cette transformation.
. Faire sortir l’action sociale du champ d’intervention de la loi organique prévue à l’article 73 de la constitution
Dans sa rédaction nouvelle l’article 73 de la constitution autorise le Conseil Général lorsqu’il est habilité par le parlement à adapter localement et à fixer des règles dans matières relevant de sa compétence.
Ainsi l’assemblée départementale pourra très bien réclamer cette possibilité dans le domaine de l’aide sociale et peut être qui sait, diminuer le montant de ces aides.
Or, conserver les avantages acquis à savoir les avantages sociaux fut le leitmotiv des partisans du non à l’occasion de la consultation du 7 décembre 2003.
Aussi confier cette gestion sociale qui consiste essentiellement en des prestations de redistribution à une institution ne pouvant réclamer de pouvoirs normatifs pourrait constituer une garantie pour le peuple Martiniquais très attaché, à juste titre, à la conservation de ses avantages sociaux .
. « Territorialisée » la gestion sociale.
La gestion sociale au plus près des territoires : les compétences actuellement dévolues au Conseil Général en matière sociale pourraient être redéployées sur ces trois entités composées d’élus municipaux, ce qui permettrait une meilleure répartition des efforts par zone vers les publics visés.
Cependant ce rapprochement des politiques sociales des citoyens suppose la mise en place d’un système de péréquation c’est à dire de redistribution des ressources financières entre ses mêmes entités.
En effet l’établissement qui remplacerait la CCNM (Nord Caraïbe, Nord Atlantique) bénéficierait sans doute de moins de ressources et certainement de plus de besoins en matière de moyens puisque la zone couverte cumule les handicaps d’un retard de développement économique et, les choses étant forcément liées d’une demande sociale plus forte.
La future collectivité unique ou collectivité départementale de Martinique : Outil du développement économique, de la planification, de la réalisation grands équipements structurants, de la gestion et de la protection de l’environnement.
Une précaution lexicale nécessaire.
La départementalisation donc le département demeure pour le peuple Martiniquais une garantie de notre appartenance à la France.
Ce, en raison d’une confusion entretenue depuis 1946 entre le régime juridique de l’article 73 de la constitution, celui de l’assimilation ou identité législative et l’institution départementale collectivité territoriale régie par ce même article.
S’affranchir du vocable « département » demeurera toujours comme l’ont démontré les débats et les résultats de la consultation du 7 décembre 2003 un pari risqué.
Aussi afin de concilier une simplification du système administratif avec cette crainte légitime de notre population il serait tout a fait opportun de conserver le terme département.
L’expression collectivité départementale de Martinique serait un bon compromis conciliant réforme et conservatisme.
La Collectivité départementale de Martinique.
Outre les missions actuellement dévolues à la région et au département à l’exclusion de l’action sociale confiée aux EPCIVS, la future collectivité unique pourrait se voir confier l’exclusivité de certaines compétences qui demeurent aujourd’hui partagées entre de multiples acteurs de la vie locale.
Ainsi pourquoi ne pas globaliser le traitement des déchets et la protection de l’environnement évitant par la même occasion des déséquilibres dans ce domaine sur certaines parties du territoire.
Par ailleurs cette future collectivité s’attacherait à réclamer certains pouvoirs normatifs restant à définir dans le cadre l’article 73 de la constitution.
Il conviendrait aussi de se pencher sur les questions de sécurité dans ce pays :
Pourquoi ne pas confier à cette collectivité une compétence en matière de police afin de ne pas multiplier les polices municipales qui nuisent à l’efficacité de l’action dans les différentes en matière sur un si petit territoire.
Il s’agirait de transférer les effectifs de police municipale existant dans chaque commune afin de créer une véritable police territoriale, ce qui favoriserait une professionnalisation et une reconnaissance de ce personnel local au fait des problèmes du pays.
Les pouvoirs donnés par l’article 73 modifié de la constitution.
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a entendu assouplir l’organisation des collectivités, en reconnaissant leur diversité et en les autorisant à expérimenter des compétences nouvelles et enfin en garantissant, en principe, leur autonomie financière.
Ainsi depuis 2003, les trois DOM Guadeloupe, Guyane, Martinique ont la possibilité d’adapter elles mêmes les lois et décrets, et également à fixer les règles applicables sur leur territoire.
« Par dérogation au premier alinéa et pour tenir compte de leurs spécificités, les collectivités régies par le présent article peuvent être habilitées par la loi à fixer elles-mêmes les règles applicables sur leur territoire, dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi et du règlement. »
La mise en œuvre effective de cette nouvelle possibilité d’élaborer des règles relevant en principe de la loi et du règlement aurait des vertus pédagogiques appréciables.
D’une part pour les élus locaux les mettant face à leur responsabilité.
Le discours du « c’est à cause des règles françaises inadaptées » serait inopérant dans les différents domaines ou peuvent déjà s’exercer ce nouveau pouvoir, d’autre part pour le peuple Martiniquais, affichant une certaine méfiance à l’égard de ses élus, l’occasion leur serait donné qui pourraient évaluer leur capacité à exercer un pouvoir normatif sur le territoire Martiniquais.
L’instauration d’une vraie démocratie participative
Allez plus loin que la loi sur du 27 février 2002 sur la « démocratie de proximité »: instaurer l’esprit de Porto Alègre.
La loi sur la « démocratie de proximité » du 27 février 2002 : un espace d’exercice limité de la démocratie participative.
La loi Démocratie de proximité du 27 février 2002 prévoit la création du conseil de quartier et de la commission consultative des services publics locaux
. Le conseil de quartier :
L’institution de Conseil de Quartier est obligatoire dans les villes de plus de 80 000 habitants et facultative dans celles entre 20 000 et 79999 et une commission consultative des services publics locaux .
Institués par le conseil municipal, ils comprennent des élus municipaux, représentés à la proportionnelle, ainsi que des personnalités représentatives et des associations d'habitants. Ils doivent jouer un rôle consultatif auprès du maire, principalement dans le domaine de la politique de la ville. La formule retenue confère aux conseils un rôle de proposition et les associe aux décisions dans un esprit de concertation.
.La commission consultative des services publics locaux :
Cette commission doit être créée dans les régions, départements, communes de + de 10 000 habitants.
Elle doit être consultée avant toute délibération tendant à déléguer un service public ou à instituer une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière.
La philosophie de l’expérience de Porto Alegre au Brésil
« Tous ensemble, du moins tous ceux qui le voudront, nous allons identifier les problèmes à régler, établir la hiérarchie des urgences et des investissements, examiner leur compatibilité avec les ressources disponibles, quitte à augmenter ces dernières par des mesures fiscales redistribuant la richesse des plus privilégiés vers les plus démunis. Un tel exercice ne laisse aucune place à la démagogie, encore moins au clientélisme ou à la corruption : de l’élection des délégués à la procédure de gestion des appels d’offres, tout est transparent »
Ainsi une expérience exemplaire se déroule depuis deux décennies à Porto Alegre au Brésil : le budget participatif.
Des structures de décision parallèles au conseil municipal ont été mises en place, permettant à tous les habitants qui le souhaitent de décider vraiment pour leur ville.
Surtout pour les plus démunis, qui ont trouvé là le moyen de réorienter en leur faveur des ressources publiques qui allaient traditionnellement aux quartiers aisés.
Faire de la pratique de la démocratie participative un véritable mode de gestion de nos collectivités locales et de mise en œuvre de nos politiques publiques en la généralisant à des degrés divers à toutes nos institutions locales participeraient d’un apprentissage de la responsabilité des citoyens mais aussi des élus.
La question de l’autonomie financière et de l’autonomie fiscale de nos collectivités martiniquaises.
La loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 a ajouté à la Constitution un article 72-2 dont le troisième alinéa dispose : « Les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources. La loi organique fixe les conditions dans lesquelles cette règle est mise en œuvre »
Aussi, envisager une refonte de nos institutions sans se poser la question des ressources financières des collectivités locales en pensant que « l’Etat paiera » reviendrait à s’exposer à des lendemains qui déchantent.
Or l’autonomie fiscale ou souveraineté fiscale correspond dans son acception large au droit d’inventer des impôts c’est à dire de définir les assiettes des impôts, le cercle des assujettis, le mode de calcul et le barème des taux ainsi qu’au droit de lever l’impôt.
Cette autonomie peut être plus ou moins forte et comprendre tout ou partie de ces droits cités.
L’autonomie financière quant à elle est la possibilité pour une collectivité de disposer librement de son budget sans pré affectation de ses dépenses. Ce budget pouvant être abondé à l’instar de ce qui se passe en Allemagne par l’autorité centrale : l’Etat.
.La situation de la Martinique.
Outre que nous subissons les dysfonctionnements d’un système fiscal français complexe et inefficace le problème essentiel de nos collectivités est celui de la part de leurs ressources propres dans leur budget et la prépondérance de l’octroi de mer dans leurs recettes.
- La faiblesse de leurs ressources propres : les impôts directs locaux.
La hausse continue des taxes locales et la baisse en parallèle de l’impôt sur le revenu ont fait des taxes locales la seconde masse d’imposition payée par les français.
La volonté de décentralisation manifestée par les pouvoirs publics s'accompagne d'un transfert de compétences de l'état vers les autres collectivités territoriales et un besoin de recettes supplémentaires.
La faiblesse du rendement des quatre taxes locales en Martinique en raison de notre situation économique et sociale et par conséquent aux exonérations particulières concernant la taxe d’habitation et les taxes sur le foncier doit nous interpeller.
Rappelons qu’en 2000 le potentiel fiscal par habitant des communes de moins de 10000 habitants était de 170 euros en Martinique contre 414 en France
En moyenne ces quatre taxes représentent 19% du budget de fonctionnement d’une commune en Martinique.
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- Une progression insuffisante des dotations et participations reçues de l’Etat
Les dotations et participations reçues de l’Etat représentent la deuxième recette de fonctionnement (27,88 % des produits de fonctionnement en 2007).
La Dotation Globale de Fonctionnement (DGF) s’élève à plus de 92 millions d’euros en 2007.
Elle constitue 68 % de l’ensemble des dotations et participations reçues et pour 17 % des produits de fonctionnement de la collectivité.
En Martinique depuis 2002 on note une augmentation cumulée de 21% de la DGF alors qu’elle est de 34% au niveau national.
- L’épineuse question de l’octroi mer.
Taxe indirecte sur les produits importés comme sur les productions locales (depuis 1992) l’octroi de mer est destiné aux collectivités locales : communes région.
L’octroi de mer représente en 2007, 52 % des recettes fiscales et constitue la première ressource de fonctionnement des ressources martiniquaises (173 millions d’euros).
En Martinique cette taxe rencontre une adhésion unanime des élus locaux sur son utilité de part sa « participation au développement économique de la Martinique ».
Il convient de se demander si une taxe servant à financer les dépenses de fonctionnement d’une collectivité participe au développement économique d’un pays ?
Rappelons qu’en Martinique l’octroi de mer représente 33% de recettes fiscales de la région et 47% de celles des communes.
Or il est communément admis que l’impôt indirect est un impôt injuste et inique car frappant de manière aveugle le RMISTE et le chômeur sans tenir compte de leur capacité financière.
Nous devrions dès lors nous interroger sur l’équité d’un tel système car source d’injustice lorsque l’on sait par ailleurs que la part des produits importés dans la consommation des ménages Martiniquais n’a cessé d’augmenter durant ces dernières années.
Cet indicateur doit aussi nous interroger sur l’efficacité d’un tel système : ne génère t-il pas plus d’injustice sociale qu’il ne contribue au développement de notre production locale ?
Pour exemple le pâtes alimentaires, produit de première nécessité subissent un taux d’octroi de mer de 27 % fixé par la région alors que cet aliment est consommé par les familles modestes.
Ainsi ces décisions prises par la région Martinique en matière de fixation des taux d’octroi de mer nous montrent que la finalité de protection et de développement de notre production locale tend à s’estomper devant la nécessité de faire fonctionner nos collectivités en compensant la faiblesse de leurs ressources propres par cette taxe indirecte.
Dès lors ne faudrait il pas remplacer cette taxe par un autre impôt plus juste et moins inflationniste qu’il nous reste à inventer ?
Conclusion
Les événements récents survenus en Martinique et dans les autres départements d’outre mer ont montré que nous devons nous fixer des objectifs dans ce domaine et avancer avec prudence mais de manière déterminée.
Voici quelques pistes de réflexion qui approfondies et mener à termes pourrait déboucher sur un projet tant appeler de nos vœux.
Toutefois seule une action politique forte et courageuse pourrait s’atteler à ce difficile et périlleux chantier car remettant en cause bien des rentes de situation et des pré carré et provoquant d’ici et là quelques énervements bien compréhensibles.
Glossaire :
Potentiel fiscal : le potentiel fiscal des collectivités est un indicateur utilisé pour comparer la richesse fiscale potentielle des collectivités les unes par rapport aux autres. Il est obtenu en appliquant aux bases d’imposition aux quatre taxes directes locales les taux moyens nationaux d’imposition à chacune de ces taxes.
Nos sources :
Notre Etat : Roger Fauroux Bernard Spitz Editions Robert Laffont 2000,
Démocratie participative à Porto Alegre Bernard Cassen Le Monde Août 1998,
La démocratie participative Vie Publique La Documentation Française
L’Europe espoir des régionalistes l’Express du 30/08/2004
Sommet des régions d’Europe des 4 et 5 décembre 1994 déclaration finale,
Traités d’Amsterdam 1999 et de Nice 2003 de l’Union Européenne,
La constitution de 1958,
Les collectivités locales d’outre mer Observatoire des finances locales juin 2003,
Avis sur les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre mer. Rapport de commission du Conseil Général de la Martinique.
Rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales au Président de la République en date du 5 mars 2009
Quel statut pour les îles d’Europe Carlos CESAR président de la région autonome des Asçores,
La vie politique locale n° 293 , les carences de l’acte II de la décentralisation : la documentation française,
Rapport du Conseil Economique et Social sur l’avenir de l’autonomie fiscale des collectivités locales
